Quan điểm về quy hoạch và quản lý quy hoạch du lịch Việt Nam trong tình hình mới

Việt Nam là một nước Đông Nam Á với dân số gần 100 triệu người, có nguồn tài nguyên du lịch hấp dẫn và phong phú. Với hơn 3.000 km bờ biển, Việt Nam sở hữu nhiều bãi biển đẹp tầm cỡ thế giới là một trong những lợi thế lớn của Du lịch Việt Nam. Tháng 2 năm 2017, Bộ Chính trị ban hành Nghị quyết số 08 khẳng định du lịch là ngành kinh tế mũi nhọn. Năm 2019, Việt Nam đã thu hút được 18 triệu lượt khách quốc tế, đóng góp hơn 600.000 tỷ đồng cho nền kinh tế quốc dân. Tổ chức Du lịch Thế giới (UNWTO) xếp Việt nam đứng thứ 16/184 nước có tiềm năng phát triển du lịch lâu dài. Du lịch Việt Nam tiếp tục tham gia vào các khuôn khổ hợp tác song phương và đa phương. Du lịch hợp tác với các nước và vùng lãnh thổ trên thế giới, với các tổ chức khu vực và quốc tế đang ngày càng tăng và hiệu quả. Bên cạnh đó, đã có nhiều sự kiện và hội nghị quốc tế quan trọng được tổ chức tại Việt Nam, nâng cao tầm vóc của du lịch Việt Nam trong hợp tác quốc tế. 

Quy hoạch du lịch là quy hoạch ngành và du lịch được xác định là ngành kinh tế tổng hợp, quan trọng có tính liên ngành, liên vùng và xã hội hóa cao. Đối với mọi cấp, quy hoạch du lịch là rất cần thiết để có thể quản lý và thành công trong sự phát triển ngành du lịch. Kinh nghiệm quốc tế và ở Việt Nam đã cho thấy những địa bàn phát triển du lịch không có quy hoạch đều gặp phải những vấn đề về xã hội và môi trường, giảm lợi ích về kinh tế, kém khả năng cạnh tranh đối với những nơi thực hiện tốt công tác quy hoạch du lịch. Với quan điểm “phát triển theo hướng chuyên nghiệp, hiện đại, có trọng tâm, trọng điểm; chú trọng phát triển theo chiều sâu, đảm bảo chất lượng và hiệu quả, khẳng định thương hiệu và khả năng cạnh tranh”, bước đầu ngành Du lịch đã đạt được những kết quả nhất định thông qua các chỉ tiêu về lượng khách, thu nhập, cơ sở vật chất kỹ thuật và việc làm. 

Tình hình thế giới hiện nay có nhiều biến động, nhiều yếu tố mới vừa là cơ hội vừa là thách thức đối với Việt Nam, tác động trực tiếp đến ngành Du lịch. Nỗ lực vượt qua khó khăn, kinh tế thế giới đã và đang có nhiều dấu hiệu phục hồi rõ nét hơn, đặc biệt là sự khởi sắc của các nền kinh tế hàng đầu như Mỹ, Nhật Bản và Châu Âu, tuy tăng trưởng chậm nhưng ngày càng bền vững hơn. Kinh tế toàn cầu đã tiếp tục xu hướng phục hồi, được đánh giá theo ba trụ cột chính, đó là: 1) Sự tăng trưởng nhanh hơn của các nền kinh tế phát triển; 2) Sự ổn định của các nước mới nổi; và 3) Tiếp tục các chính sách kích thích kinh tế của ngân hàng trung ương các nước trên thế giới. 

Việc các nước trong khu vực tiếp tục ổn định tăng trưởng kinh tế có những ảnh hướng tích cực đến kinh tế Việt Nam nói chung và du lịch nói riêng trong những năm gần đây. Các năm 2021-2022 tình hình chính trị, quân sự trên thế giới tiếp tục có biến động lớn. Mặc dù hòa bình, hợp tác, phát triển là dòng chảy chính, nhưng xung đột vũ trang, mâu thuẫn dân tộc, sắc tộc, chủ nghĩa khủng bố, ly khai, cạnh tranh địa chiến lược, tranh chấp biển, đảo vẫn diễn biến phức tạp, đe dọa nghiêm trọng tới an ninh, hòa bình của thế giới. Có thể điểm những sự kiện nổi bật, với gam màu “xám, sáng” đan xen trong toàn cảnh “bức tranh” thế giới.

– Xung đột dẫn đến chiến tranh tại Ucraina tạo “cú sốc” trong cạnh tranh địa chính trị giữa Nga với Mỹ và phương Tây.

– Bức tranh an ninh thế giới đậm gam “màu xám” do gia tăng xung đột vũ trang, tranh chấp chủ quyền biển, đảo, điển hình là sự kiện biển Đông, biển Hoa Đông…

– Xu thế hội nhập, hợp tác khu vực và quốc tế có bước phát triển mới, thực chất hơn.

– Sự mất ổn định trên bán đảo Triều Tiên, vv…

Tất cả các sự kiện đó đã làm cho tình hình quốc tế tiếp tục có những biến động nhanh, phức tạp, khó lường; đấu tranh giữa xu hướng cấu trúc an ninh mới đang hình thành với cấu trúc an ninh cũ ngày càng quyết liệt hơn, bộc lộ những mâu thuẫn phản ánh xu thế mới của thời đại.

Những dấu hiệu trên cho thấy mâu thuẫn phản ánh tính chất thời đại đã diễn ra trong mỗi quốc gia, dân tộc tại khu vực phát triển nhất của thế giới, khiến nguy cơ bất ổn gia tăng và đây có thể là nhân tố tiền an ninh quân sự, dễ gây bùng nổ các cuộc chiến tranh dân tộc, sắc tộc như đã xảy ra ở Trung Đông, Đông Âu  trong những năm vừa qua.

Nhìn chung, giai đoạn đầu thập kỷ này an ninh, hòa bình thế giới bị thách thức nghiêm trọng nhất kể từ khi “Chiến tranh lạnh” kết thúc đến nay. Tình hình trên tác động, ảnh hưởng đến kinh tế nói chung và du lịch trên thế giới nói riêng.

Bên cạnh đó, do ảnh hưởng của biến đổi khí hậu, tình hình thời tiết cũng diễn biến khó lường. Bão lốc, động đất, lụt lội, hạn hán… xảy ra liên tục, đặc biệt ở khu vực châu Á – Thái Bình Dương.

Trong xu hướng phát triển của nền kinh tế tri thức, khoa học công nghệ được ứng dụng có hiệu quả. Kinh nghiệm quản l‎ý tiên tiến, công nghệ hiện đại, nguồn nhân lực chất lượng cao được sử dụng như là công cụ cạnh tranh chủ yếu giữa các quốc gia. Công nghệ mới làm thay đổi căn bản phương thức quan hệ kinh tế, đặc biệt công nghệ thông tin truyền thông được ứng dụng mạnh trong hoạt động du lịch. 

Tuy chính trị có nhiều biến động, kinh tế khó khăn, đi du lịch vẫn còn là một thói quen của đông đảo người dân các quốc gia. Trong đó, đáng lưu ý là các thị trường mới nổi sẽ đạt mức tăng trưởng gấp đôi so với trước và chiếm hơn một nửa lượng khách du lịch – ước tính với con số khách đến riêng các thị trường này đạt 1 tỷ lượt vào năm 2030.

Nhìn chung, triển vọng tích cực của kinh tế thế giới đã mang lại những thuận lợi cho kinh tế Việt Nam. Thời gian qua, du lịch Việt Nam phát triển nhanh và có những đóng góp quan trọng vào sự phát triển kinh tế – xã hội của đất nước. Trong thành công đó có sự đóng góp tích cực của việc thực hiện Quy hoạch phát triển du lịch ở các cấp. Quy hoạch tổng thể phát triển du lịch Việt Nam, quy hoạch các vùng du lịch, quy hoạch du lịch các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, quy hoạch các khu du lịch… đã được triển khai làm cơ sở lập và thực hiện các dự án đầu tư phát triển du lịch, góp phần đem lại hiệu quả thiết thực. Thực tế phát triển cho thấy, Du lịch là ngành kinh tế tổng hợp quan trọng và là ngành kinh tế mũi nhọn có những đặc điểm đặc thù. Các hoạt động quản lý, phát triển du lịch mang tính liên ngành, liên vùng và xã hội hoá cao đòi hỏi phải có những yêu cầu riêng biệt. Chính vì vậy, việc lập và quản lý quy hoạch phát triển du lịch cũng cần có những yêu cầu mang tính tổng hợp và đặc thù, bám sát thực tiễn phát triển của ngành Du lịch trong xu thế hội nhập hiện nay. Theo đó, để đảm bảo phát huy tối đa hiệu quả và lợi ích đạt được, quan điểm của việc lập quy hoạch phát triển du lịch trong tình hình mới phải đảm bảo phù hợp với Chiến lược và Quy hoạch phát triển kinh tế – xã hội của đất nước, Chiến lược phát triển ngành Du lịch; bảo đảm tính khả thi, cân đối giữa cung và cầu du lịch, đồng thời phát huy được thế mạnh để tạo ra sản phẩm du lịch đặc thù của từng địa phương, từng vùng nhằm sử dụng hợp lý, hiệu quả tài nguyên du lịch.

Việt Nam có nhiều tiềm năng để phát triển du lịch. Thậm chí, so với nhiều nước trong khu vực, tiềm năng du lịch của Việt Nam có phần vượt trội hơn, bởi địa hình trải dài, có thể kết hợp biển và núi, sở hữu nhiều vùng đất còn hoang sơ với cảnh quan tuyệt đẹp là lợi thế không phải quốc gia nào cũng có. Điều quan trọng trong phát triển du lịch trên góc độ quốc gia hoặc địa phương phải có tầm nhìn mang tính chiến lược, hay chính là “sợi chỉ đỏ” xuyên suốt để tất cả các bên liên quan bám sát vào để có cùng một mục tiêu chung, một hướng đi chung. Hơn nữa, trong nền kinh tế thị trường hiện đại, cần nắm chắc quy luật cung cầu, đặc biệt đối với ngành du lịch là ngành có tính quốc tế hóa cao. Phát triển du lịch không phải là chỉ quan tâm “giới thiệu” những gì mình có, không cần biết đến thị trường cần gì mà phải là ngược lại. Do vậy, điều quan trọng trong quy hoạch cần phải tính đến là phân tích thị trường, xuất phát từ thị trường, từ thị hiếu của khách du lịch để hướng tới xây dựng sản phẩm cho phù hợp, đáp ứng được nhu cầu và thị hiếu của khách du lịch. 

Tuy nhiên, qua đánh giá cho thấy thực tế ở nhiều địa phương, đầu tư phát triển du lịch không tuân thủ đúng quy hoạch. Biểu hiện rõ nét là hoạt động du lịch ở nhiều nơi diễn ra tự phát, lộn xộn; sản phẩm không có phong cách riêng; thị trường mục tiêu không rõ ràng; không tạo lập được giá trị thụ hưởng cho khách… Nút thắt của vấn đề ở đây chính là chất lượng quy hoạch và quản lý thực hiện quy hoạch. Một mặt, chất lượng các quy hoạch còn nhiều hạn chế, còn nặng về ý chí chủ quan, chủ yếu dựa trên “cái mình có” về tiềm năng tài nguyên du lịch mà chưa thực sự bám sát vào nhu cầu và xu hướng thị trường. Quy hoạch chưa “dọn đường” cho cung và cầu gặp nhau. Ngay cả khi một số quy hoạch được lập có sử dụng tư vấn nước ngoài với chất lượng được coi là khả dĩ nhưng việc thực thi quy hoạch cũng không đạt được kết quả như mục tiêu đặt ra. Mặt khác, việc quản lý quy hoạch ở mọi cấp cũng chưa đến nơi đến chốn. Do tính chất đặc thù của ngành du lịch, quy hoạch du lịch phụ thuộc nhiều vào quy hoạch các ngành khác. Nếu không có quan điểm, tầm nhìn đúng đắn trong quy hoạch và quản lý công tác thực hiện quy hoạch thì quy hoạch phát triển du lịch luôn bị tác động, làm biến dạng bởi quy hoạch các ngành khác. Thực tế cho thấy, nhiều khu, điểm du lịch đã được đưa vào quy hoạch nhưng đồng thời nhiều nơi lại cho triển khai các dự án phát triển công nghiệp, khai khoáng, thủy điện, sản xuất vật liệu xây dựng…vì mục tiêu trước mắt đã làm phá vỡ không gian du lịch và hủy hoại tài nguyên du lịch.

Thực tế quy hoạch phát triển du lịch hiện nay của Việt Nam vẫn còn tồn tại nhiều bất cập, khiến cho quy hoạch chưa thực sự đi vào cuộc sống và phát triển du lịch không đạt được mục tiêu như mong muốn. Một trong những bất cập thấy rõ nhất hiện nay là công tác quy hoạch du lịch ở Việt Nam còn thiếu tính hệ thống, liên ngành, thiếu sự thống nhất với quy hoạch của các ngành khác, như: giao thông vận tải, xây dựng, y tế, giáo dục v.v…

Bất cập thứ hai là quá trình lập quy hoạch còn thiếu thông tin, không chỉ thông tin về du lịch trong nước mà cả khu vực và quốc tế. Việc hạn chế thông tin khiến cho việc xác định thị trường mục tiêu, nhu cầu thị trường cần gì, trong thời gian nào…được thể hiện thiếu chuẩn xác trong quy hoạch. Du lịch là ngành kinh tế, vận hành dựa trên nguyên tắc cung – cầu của kinh tế thị trường, nếu thiếu thông tin về thị trường là rất thiếu sót. 

Bất cập thứ ba là sự phối hợp trong công tác quy hoạch giữa ngành với ngành, giữa ngành với địa phương vẫn chưa được thông suốt. Bên cạnh đó, nguồn vốn cho việc lập và triển khai quy hoạch còn quá “khiêm tốn” khiến cho chất lượng và hiệu quả quy hoạch không đạt được như mong muốn.

Theo các chuyên gia du lịch, chính vì các quy hoạch du lịch hiện nay thiếu tính hệ thống, dẫn đến tình trạng nhiều địa phương phát triển du lịch theo cách manh mún, “mạnh ai nấy làm” mà không có sự nghiên cứu tổng thể. Khi quy hoạch du lịch, sau này được gọi là các đề án phát triển du lịch, các địa phương thiếu sự tham khảo các quy hoạch cấp cao hơn mà tự làm theo cách “có cái gì làm cái đó”, dẫn đến tình trạng đánh giá không đúng tài nguyên du lịch và định hướng không đúng thị trường, đối tượng khách đối với tài nguyên du lịch của địa phương, dẫn đến đầu tư không phù hợp và không hiệu quả. Thực tế, tuy chỉ làm quy hoạch cho một lãnh thổ hoặc một vùng nhưng người xây dựng quy hoạch vẫn phải nghiên cứu tất cả các lãnh thổ xung quanh, nếu chỉ nghiên cứu biệt lập riêng cho lãnh thổ đó, không tính đến khu vực xung quanh và khả năng liên kết thì quy hoạch được xây dựng sẽ không thành công.

Một trong những khó khăn hiện nay của công tác quy hoạch du lịch là tài nguyên du lịch – yếu tố hình thành nên sản phẩm du lịch – ở nhiều vùng, địa phương tương đối giống nhau. Theo quan điểm và định hướng của quy hoạch, dùng văn hóa của mỗi vùng để tạo nên sản phẩm, nhưng trên thực tế, việc xây dựng sản phẩm du lịch lại vấp phải những khó khăn nhất định khiến cho mục tiêu không đạt được.

Tuy nhiên, ngoài nguyên nhân khách quan đó, nguyên nhân còn ở việc nhiều địa phương vẫn mang nặng tâm lý “mạnh ai nấy làm”, chứ không theo quy hoạch tổng thể, dẫn đến tình trạng phát triển tràn lan, sản phẩm giống nhau. 

        Quản lý quy hoạch có hai mục đích chính: Bảo đảm thực hiện đúng quy hoạch, hạn chế tình trạng quy hoạch một đằng thực thi một nẻo; Kịp thời phát hiện những vấn đề mới nảy sinh từ thực tiễn để kiến nghị, quyết định điều chỉnh quy hoạch. Mục đích thứ hai là cần thiết nhưng mục đích thứ nhất mới là chủ yếu, bởi nếu quy hoạch càng hoàn chỉnh thì mục đích thứ hai càng trở nên ít, không cần thiết, và ngược lại. Quản lý quy hoạch trước hết là việc của chính quyền các cấp, bao gồm HĐND – UBND và các cơ quan chức năng trực thuộc. Tuy nhiên, quản lý quy hoạch không chỉ là việc của chính quyền các cấp mà còn là việc của cộng đồng dân cư. Chính quyền các cấp là chính quyền của dân, do dân và vì dân, đủ tư cách thay mặt dân để quản lý quy hoạch. Tuy nhiên, dẫu cố gắng đến mấy thì chính quyền cũng không thể đủ sức đảm đương trọn vẹn công việc này, đòi hỏi phải xã hội hóa nguồn lực quản lý, phải huy động sức mạnh của cả cộng đồng dân cư. 

Để phát huy tác dụng với toàn xã hội, hệ thống quản lý hiện nay cần được xây dựng và chấn chỉnh theo hướng nghiêm túc về các quy định thể chế và mở rộng về cách làm và nội dung để quy hoạch đi vào cuộc sống, sát lợi ích của xã hội. Việc phổ biến kiến thức, thông tin quy hoạch rộng rãi, và khuyến khích đóng góp ý kiến, là các cách để nhà quy hoạch biết đối thoại, lắng nghe và đến gần với người dân hơn.

Trước hết là, Quy hoạch sau khi được phê duyệt phải được công bố rộng rãi và thường xuyên quảng bá – chứ không chỉ công bố một lần – thông tin về quy hoạch để chính quyền cấp dưới, nhất là cấp được giao quản lý quy hoạch cùng cả cộng đồng dân cư được biết tường tận. Chỉ có biết tường tận khu vực nào sẽ chỉnh trang, khu vực nào vẫn ổn định, đâu là dự án công ích, đâu là dự án kinh doanh… thì người được giao quyền quản lý mới có thể quản lý tốt, người dân có trách nhiệm chấp hành mới có thể chấp hành nghiêm. Về chuyện này, việc thiếu minh bạch dù nhỏ đến mấy cũng sẽ trở thành trở lực lớn.

Có cơ chế để tạo sự thống nhất giữa quản lý xây dựng theo quy hoạch với quản lý kiến trúc trong quy hoạch xây dựng. Chính quyền địa phương quản lý toàn bộ công trình xây dựng trên địa bàn không để xảy ra tình trạng xây dựng không xin phép, hoặc lấn chiếm trái phép đất công, hoặc xây dựng bất hợp pháp trên khu vực đã được quy hoạch; đồng thời không để xảy ra tình trạng xây dựng không bảo đảm các yêu cầu về kiến trúc. Vì thế, để hình thành cơ chế nêu trên nhất thiết chính quyền phải được cung cấp kịp thời và đầy đủ thông tin về quy hoạch cũng như kiến trúc, nhất là những yêu cầu bắt buộc về kiến trúc (số tầng tối đa, độ cao mỗi tầng, màu sắc chủ đạo…) đối với từng công trình xây dựng. 

Thứ hai là, việc quản lý quy hoạch phải được tiến hành thường xuyên nhằm bảo đảm mọi công trình xây dựng mới trên địa bàn được thực hiện theo đúng các yêu cầu về quy hoạch, kiến trúc và quản lý (xin phép, nộp thuế…), đồng thời bảo đảm xử lý theo hướng ngăn chặn từ đầu các trường hợp vi phạm – đặc biệt là cố tình vi phạm, hạn chế đến mức thấp nhất thiệt hại tài sản xã hội do phải phá bỏ tháo dỡ. 

Thứ ba là, thiết lập cơ chế để các bên liên quan thường xuyên phối hợp, tránh tình trạng chồng lấn hay sự chia cắt các ngành, cát cứ địa phương, vì quy hoạch cần sự phối hợp chia sẻ của toàn xã hội. Các trang web, triển lãm, hội thảo, họp báo công bố, tờ rơi…là các phương tiện truyền thông rất khả thi và hữu hiệu. 

Thứ tư là, đối với theo dõi, giám sát đánh giá, điều chỉnh quy hoạch, hàng năm cần có cuộc họp giữa cơ quan quản lý quy hoạch, cơ quan lập quy hoạch, chính quyền địa phương và các bên liên quan (nhà đầu tư, người dân trong khu quy hoạch) để đánh giá đúng sai, tiến độ thực hiện và biện pháp bổ sung khắc phục.

Thứ năm là, hỗ trợ tất cả các biện pháp trên có vai trò không nhỏ của việc đổi mới công nghệ, đặc biệt là việc áp dụng công nghệ tin học và hệ thống thông tin địa lý GIS vào quá trình lập, quản lý và theo dõi điều chỉnh quy hoạch. Các thông tin về phát triển đô thị cần được kết nối trực tiếp qua đường dẫn tới cổng điện tử của Chính phủ.

Thứ sáu là, phát triển là quá trình năng động với nhiều diễn biến về nguy cơ cũng như thời cơ khó lường hết được. Còn quy hoạch cần bám sát thực tiễn, cần được xem xét thường xuyên để nó có thể được điều chỉnh kịp thời, kế thừa các nhân tố tích cực và khắc phục các yếu tố tiêu cực. 

Tất cả nguyên tắc và nhiệm vụ trên, nếu được lồng ghép chặt chẽ theo một quy trình thống nhất, chắc chắn sẽ phát huy tác dụng tích cực giúp cho việc quản lý Quy hoạch hiệu quả và bền vững./.

Nguyễn Quang Vinh

Phòng Nghiên cứu Thị trường, Sản phẩm, Đào tạo và QLKH 

Viện Nghiên cứu Phát triển Du lịch